EL SISTEMA COMUNAL NO ESTUVO INSCRITO

El «sistema comunal» no estuvo inscripto desde el principio en el proyecto bolivariano de democracia participativa y protagónica. Sus inicios deben buscarse en el segundo gobierno de Hugo Chávez y, tal como se desprende de los reproches de este a ministros y funcionarios, las comunas y los consejos comunales no lograron cuajar como una nueva institucionalidad. Enredadas en la maraña de instituciones creadas por el chavismo y sin autonomía política, estas formas se superpusieron a tradiciones de asociatividad popular ya existentes y no lograron crear capacidades institucionales para las responsabilidades que se les asignaron.

Analizar y evaluar el proceso de implantación de un Estado comunal en Venezuela no es, ciertamente, una tarea fácil. Cualquier abordaje en ese sentido está condicionado por una permanente polémica política, ideológica e incluso académica, que ha venido dificultando la confiabilidad de la información –que es dispersa y sesgada– y de las interpretaciones que se difunden tanto dentro como fuera del país. Esta realidad se añade a la complejidad, en términos conceptuales y metodológicos, que muestran las innovaciones participativas para su debida comprensión. En este artículo presento una interpretación del rol que comunas y consejos comunales han jugado en el proyecto político liderado por Hugo Chávez. Expondré, como primer punto, que el Estado comunal, organizado en comunas, fue planteado por él en su segundo gobierno como sustituto de la democracia representativa y participativa de la Carta Magna. Este nuevo Estado, sin instituciones de democracia representativa –argumentaré–, ha adolecido desde su origen de un problema de legitimidad. En segundo y tercer términos, reviso la concepción socialista de los documentos y prácticas oficialistas que moldean consejos comunales y comunas, donde se revela una dinámica impuesta de arriba hacia abajo, que redujo y partidizó el pluralismo comunitario que era propio de las organizaciones impulsadas en el primer gobierno de Chávez. Esta dinámica ha limitado su potencial autonómico y propiciado su cooptación.

Como conclusión, sostengo que consejos comunales y comunas, como parte de un repertorio de innovaciones participativas, en un contexto democrático que los deslindara de los partidos políticos o del Estado, podrían constituirse en espacios para el desarrollo de igualdad, corresponsabilidad, solidaridad y alternativas productivas de trabajo colectivo, y propiciar la ciudadanía, el empoderamiento y demás atributos que la bibliografía especializada asocia al ejercicio de la participación directa sin mediaciones políticas. Sin embargo, en las actuales circunstancias, este tipo de instituciones enfrentan insalvables obstáculos y más bien tenderán a desintegrarse o a quedar como meras correas de distribución de bienes que otorga el gobierno a cambio de lealtades políticas.

Los medios sí importan

La comuna, a diferencia de las innovaciones participativas creadas durante el primer gobierno de Hugo Chávez (1999-2007), que reflejaron en su mayoría una idea de la participación ciudadana y comunitaria que se nutría de concepciones liberales, cristianas y socialistas democráticas, es una innovación participativa que se crea para fortalecer de manera expresa lo que el gobierno llama el poder popular, un concepto pensado desde una idea de socialismo cercana a la cubana. La expresión «poder popular» no existe en el texto de la Constitución de 1999, ni en las Líneas Generales del Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, ni en el relato, los discursos oficiales y las leyes que pautan la participación popular durante el primer gobierno de Chávez. El concepto que usa el léxico constitucional es el de soberanía popular, que parece sinónimo, pero no lo es, porque se refiere en las democracias modernas al poder del pueblo, tanto constituyente como constituido. Todos los ciudadanos son depositarios de la soberanía popular y la ejercen principalmente mediante el sufragio. La soberanía popular implica representación como participación directa e incluye derechos civiles y políticos individuales.

El poder popular, en contraste, se define en los primeros documentos oficiales donde aparece –a partir de 2006– como un poder constituyente, distinto del constituido. Se trata de un poder que se diferencia del poder del Estado y emerge en la sociedad en espacios colectivos asamblearios. Su sujeto político es colectivo, no individual. En la Ley de los Consejos Comunales de 2006, donde por primera vez se alude a este poder, se lo define como un poder generado en las asambleas de ciudadanos de las comunidades, que serían «la instancia primaria para el ejercicio del poder, la participación y el protagonismo popular» (artículo 4). A inicios de 2007, Chávez, en su discurso sobre los cinco motores necesarios para avanzar hacia el socialismo, se refirió a la «explosión revolucionaria del poder comunal», por la cual se conformaría un poder popular en el Estado que cambiaría la naturaleza de este y lo haría socialista.

Con el proyecto de reforma constitucional de 2007, elaborado por Chávez y la Asamblea Nacional, entonces controlada por la coalición oficialista, se hizo claro el giro hacia la creación de un poder popular distinto de la soberanía popular de la Constitución. El artículo 16 de esa reforma propuso la creación del poder popular como una nueva estructura del poder público, conformada por «comunidades», que llamó «núcleos espaciales del Estado Socialista», y que «no nace del sufragio ni de elección alguna, sino de la condición de los grupos humanos organizados como base de la población» (artículo 136). El poder popular pasó a servir de base a un poder público que pretendió ser cualitativamente diferente de los demás poderes públicos.

Como exige la Constitución, la reforma constitucional fue llevada a referéndum popular en diciembre de 2007 y resultó rechazada. Esta derrota política fue muy relevante, porque la Constitución pauta que en ese caso no solo no puede implementarse la reforma, sino que tampoco se puede intentar nuevamente su aprobación durante el mismo periodo constitucional (artículo 345). Sin embargo, Chávez continuaría sentando las bases de esta otra estructura de poder. Gracias al control que ejercía sobre los demás poderes públicos, obtuvo de ellos luz verde para continuar su proyecto. Como consecuencia, el gobierno recurrió crecientemente a una legitimación sostenida más en el carisma de Chávez que en la ley, y que necesitaba, además, ser reforzada con una generosa distribución social de los recursos fiscales provenientes de la renta petrolera. Aunque siguieron realizándose elecciones con profusión mientras Chávez ejerció el poder, estas se hicieron crecientemente plebiscitarias y manipuladas para asegurar sus victorias y legitimar de esa manera su propuesta. Esta legitimidad, que coloca el Estado de derecho en un lugar secundario respecto del carisma y del dinero, está en el corazón de la conflictividad política que viene padeciendo la sociedad en torno de esta propuesta, y esto contribuye a explicar la deriva autoritaria que se aceleró desde entonces.

La comuna: una innovación direccionada desde arriba

En diciembre de 2010, como parte del «paquetazo legislativo» que el presidente y su partido, el Partido Socialista Unido de Venezuela (psuv), introdujeron en la Asamblea Nacional de manera sorpresiva, buscando asegurar su proyecto socialista antes de que tomara posesión un nuevo Parlamento en el que el oficialismo no contaría con mayoría calificada, se aprobaron varios instrumentos jurídicos para asegurar las bases del Estado comunal. Uno de ellos fue la Ley Orgánica de Comunas, que estableció esta nueva forma participativa como la «célula» fundamental del nuevo Estado comunal, que definió como «un espacio socialista» para el autogobierno de las comunidades, donde se articulan los consejos comunales y toda otra organización social comunitaria (artículo 5). Se estableció que toda organización comunitaria debe regirse por esta ley y las comunas no necesitan seguir el ordenamiento territorial constitucional (artículo 10), pues pueden extenderse por encima de los límites del ordenamiento territorial y tienen prioridad sobre municipios y estados en la transferencia de los recursos. Tanto en la Ley Orgánica de los Consejos Comunales de 2009 como en esta Ley Orgánica de Comunas se estipula que las organizaciones comunitarias reconocidas por el Estado tienen ahora como fin la construcción del socialismo.

En el Estado comunal emergente de estas leyes, las decisiones se toman por mecanismos de democracia directa. Así, se asignan a consejos comunales y comunas funciones muy numerosas y complejas. Las comunas serían articuladoras de consejos comunales, pero tienen tareas adicionales a estas: por ejemplo, contribuir al orden público, construir una economía de propiedad social como tránsito al socialismo y garantizar la existencia efectiva de formas y mecanismos de participación directa de la gente en la formulación, la ejecución y el control de planes y proyectos vinculados a los aspectos territoriales, políticos, económicos, sociales, culturales, ecológicos y de seguridad y defensa. Las comunas se encargan de elaborar planes comunales, que concretan los dictados por el gobierno central, del cual dependen a través de regiones federales de gobierno, también creadas ese año como entidades que, «dentro del socialismo», adelantan planes especiales de desarrollo y por medio de las cuales el presidente, en Consejo de Ministros, encauzará inversiones y demás recursos fiscales. Las comunas podrían construir sistemas de agregación, como ciudades comunales y federaciones comunales, pero las condiciones de estas deben ser establecidas por el gobierno nacional (artículo 60).

Las comunas, constituidas como agregación de consejos comunales, deben llenar un conjunto de requisitos bastante complejos para ser reconocidas legalmente, lo que ha provocado que, en la práctica, sean pocas las comunas que han cumplido lo que establece la ley. Deben crear varios consejos para el autogobierno: el Parlamento Comunal es la instancia de deliberación y toma de decisiones, y el Consejo Ejecutivo, el cuerpo que los implementa. Tienen también un Consejo para la Economía Comunal, un banco, un Consejo de Contraloría y otro de Planificación. En la práctica, por las dificultades que entraña crear estos cuerpos, que son ocupados por voceros nombrados en los consejos comunales, no muchas comunas han logrado establecerlos o ponerlos a funcionar en su totalidad, en particular, el Parlamento Comunal. También ha resultado difícil la elaboración y organización del referéndum aprobatorio de la carta fundacional de la comuna que se exige por ley para su reconocimiento legal.

Estas son algunas razones que han hecho lenta la construcción de esta estructura del Estado comunal. Pero a lo largo del tiempo que lleva este proceso, siete años, se pueden observar varios otros obstáculos –además de la precaria legitimidad– que ponen en duda la posibilidad de que enraíce en Venezuela esta utopía del autogobierno popular. Las comunas son, primeramente, una innovación participativa impuesta desde arriba. Como señalamos, su existencia fue aprobada intempestivamente, sin discusión de la Asamblea Nacional, en diciembre de 2010, cuando las sesiones ordinarias habían terminado y ya el país estaba en asueto navideño. Así, además de que este tipo de socialismo fue rechazado en 2007 por la voluntad popular, en 2010 las leyes pasaron por la Asamblea Nacional sin deliberación y los diputados chavistas se limitaron a alzar la mano para aprobar el paquete de «leyes socialistas» que entregó Chávez. Por otra parte, las comunas comienzan su desarrollo cuando ya han pasado el entusiasmo y el auge de la participación comunitaria del primer gobierno de Chávez y el proceso de cooptación de las organizaciones comunitarias estaba bastante adelantado. Hasta 2006, hubo una participación intensa y diversa del mundo comunitario, impulsada por la Constitución y una serie de políticas que en su mayoría trataban a las organizaciones comunitarias como independientes del Estado: mesas técnicas de trabajo, organizaciones comunitarias autogestionarias, cooperativas, comités diversos. Pero esto cambiaría con la Ley de los Consejos Comunales de 2006. Ahí surge el consejo comunal como articulador de todas las otras innovaciones participativas, se procede a desvincular la organización comunitaria del gobierno municipal y se ponen los consejos a depender directamente de la Presidencia, en lo político y en lo económico, lo que consolidó una relación lejana y asimétrica.

La participación como medio de desarrollo ciudadano y empoderamiento comunitario exige descentralización y autonomía frente al Estado. Pero Chávez, en su segundo gobierno, incorporó a las organizaciones comunitarias a sus campañas electorales. Esto creó una relación estrecha entre el partido de gobierno y los voceros de los consejos comunales y otras organizaciones, lo que favoreció su sectarismo político y cooptación. Para activistas y/o voceros, las relaciones con el Ejecutivo fueron haciéndose el centro de sus atenciones y esfuerzos y perdieron vigor los vínculos con sus comunidades. También el dinero distribuido a discreción por Chávez, en una época de bonanza petrolera, produjo importantes distorsiones, como hacer de la relación personal con el presidente algo más importante para los voceros de los consejos comunales que sus vínculos con instituciones o comunidades. Este proceso fue contribuyendo a que las organizaciones quedaran reducidas a estructuras conformadas por activistas chavistas, los llamados «voceros», y que muchos de ellos centraran sus actividades en gestionar recursos que otorga el gobierno.

Las comunas, agregados de consejos comunales, profundizaron estas tendencias. Ellas tienen escaso –o ningún– asidero en la historia de la organización comunitaria en Venezuela. Llegaron, como utopía socialista personal, por iniciativa de Chávez, quien las superpuso, como una organización de tercer nivel, a los consejos comunales y al tejido comunitario previo, que tiene su historia y sus culturas de organización y participación. Este tejido se relaciona incómodamente con las comunas y, sobre todo en el país urbano, estas resultan poco atractivas y difíciles de enraizar. Con todo, una vez decretado y asegurado qué recursos fiscales fluirían hacia las comunas, estas se expandieron entre 2011 y 2013. En ese último año, un censo oficial contabilizó unas 1.400 comunidades, la mayoría «en construcción», expresión que aludía al proceso inacabado de cumplir los requisitos legales para ser reconocidas. Es decir, se registraba que la mayoría estaba a medio hacer. Dado que la información posterior es dispersa, lo más probable es que esta cifra sea un aproximado razonable del número máximo alcanzado por las comunas, hasta que la muerte de Chávez y la crisis global de la sociedad obstaculizaran irremediablemente el desarrollo del proceso comunal.

Las comunas después de Chávez

Diversas fuentes académicas y testimonios de activistas coinciden en que existe en la actualidad un número indeterminado, pero escaso, de experiencias comunales en funcionamiento, la mayoría de ellas en el campo. Las condiciones allí presentes parecen favorecer esta innovación, pues el gobierno ofrece a una población muy limitada en recursos un territorio y apoyos legales, técnicos y económicos (equipos, créditos) para experimentar alrededor de procesos productivos de propiedad social y trabajo colectivo. Se registran casos –como por ejemplo, la comuna El Maizal en el estado Lara– en los que se concreta el Parlamento Comunal y los comuneros desarrollan bajo principios distintos del lucro personal una producción agropecuaria que mejora su calidad de vida. Con el trabajo común, se conocen entre sí, dan expresión a problemas compartidos y potencian sus capacidades y conocimientos. Se han registrado casos en áreas rurales de Mérida, Portuguesa y Lara, entre otros, donde varias comunas lindantes se han agregado en corredores territoriales para fortalecer sus trabajos productivos. Se trata, no obstante, de experiencias rurales puntuales, en un país cuya población urbana sobrepasa el 92%. El apoyo gubernamental ha sido hasta ahora clave de la sostenibilidad de esas iniciativas.

Las experiencias urbanas positivas, en contraste, son más raras. Los activistas reconocen que la autonomía es muy limitada y asocian este hecho a que hay en áreas urbanas de población económicamente vulnerable muchos programas asistencialistas del gobierno, que impiden la creación de condiciones favorables a la autonomía organizativa y al trabajo con sentido colectivista. También porque hay menos historia o intereses compartidos entre los consejos comunales que son próximos entre sí, y porque prevalece la cultura clientelar. Las comunas tienden a ser estructuras que reúnen a un reducido grupo de voceros del barrio más que a la comunidad, y estos aprovechan sus posiciones para gestionar recursos que luego suelen ser gastados con poco o ningún control comunitario. Se registran experiencias exitosas de gestión a pequeña escala, como panaderías, chocolaterías, fábricas de bloques o transporte. Su potencial para propiciar el autogobierno es escaso y es usual que los consejos estén controlados por el oficialismo, que los pone a trabajar para él sobre todo en tiempos electorales.

En uno de los últimos consejos de ministros en los que participó, en octubre de 2012, Chávez reconoció la forma lenta, fragmentada, errática e ineficiente con que se llevaba adelante la construcción del Estado comunal. Reprendió públicamente a sus ministros e hizo críticas que siguen muy vigentes. En el contexto de un balance de proyectos socioeconómicos y productivos que el gobierno desarrollaba, el líder bolivariano lamentó la ausencia de las comunas en ellos y protestó por la creencia de que estas eran competencia exclusiva del Ministerio del Poder Popular para las Comunas y porque no se entendiera que eran el «corazón» de un «desarrollo económico socialista» para el país, motivo por el cual debían estar presentes en todas las políticas estatales. Se preguntó cómo, pese a sus órdenes y esfuerzos, el proceso comunal estaba rezagado y, en tono de amonestación, cuestionó qué más debía hacer para que se cumplieran sus directrices: «¿Será que seguiré clamando en el desierto por cosas como estas?». Fue entonces cuando exclamó: «¡Comuna o nada!»

Desde entonces, la poca y sectorializada atención que han recibido las comunas en la gestión de Nicolás Maduro ha sido reconocida inclusive entre funcionarios y activistas que se identifican con el chavismo. Los recursos que se les otorga son menores en comparación, por ejemplo, con los destinados a importaciones de alimentos o al Sistema Nacional de Misiones.

Las comunas no se han vinculado a políticas macro ni se les han transferido servicios públicos, algo que está contemplado en la Ley Orgánica de Comunas como parte de sus funciones de autogobierno. Cooperativas fundadas mucho antes del proyecto comunal, que no dependen del Estado, hace décadas que gestionan servicios de manera exitosa: por ejemplo, Cecosa, en Punto Fijo, en el estado Falcón, distribuye 80% del gas doméstico. Las Ferias de Consumo Familiar de la Central Cooperativa de Servicios Sociales Lara (Cecosesola) son un ejemplo de organización cooperativa que, bajo la filosofía de la participación y organización populares, llevan más de 30 años actuando como distribuidoras de hortalizas frescas, que colocan en el mercado de Barquisimeto a precios por debajo de los de la comercialización convencional. Hoy esta cooperativa es la principal distribuidora de verduras y alimentos regulados del centro-occidente del país.

El gobierno de Maduro no entiende la participación como una herramienta que permita a la gente resolver sus problemas, desarrollar atributos de ciudadanía, fortalecer lazos comunitarios y crear una democracia más robusta. Sus políticas, más bien, utilizan las organizaciones para distribuir bienes o dinero como formas de control social, en procura de apoyos políticos. Eso sí, vienen acompañadas de una pomposa retórica revolucionaria sobre el poder popular.

Maduro ha venido construyendo en estos años varios sistemas de gobierno, como el Sistema del Gobierno Popular, con sus Consejos Presidenciales del Gobierno Popular, creados después de las elecciones parlamentarias de 2015 por decretos presidenciales que desconocían a la Asamblea Nacional. Allí se incorporan para recibir directrices y recursos los consejos comunales y las comunas, así como otros sectores que gozan de igual rango: pensionados, jóvenes, pueblos indígenas, discapacitados y varios más. Están también el Sistema Nacional de Misiones y el Sistema Popular de Protección para la Paz. En este último, los consejos comunales y las comunas también se incorporan como un sector entre otros, como medios comunitarios, bases de misiones, etc. Todos estos sistemas conforman una maraña institucional cuyo propósito pareciera ser consolidar un aparato de gobierno centralizado, paralelo a las instituciones de la Constitución, que permita distribuir ingreso fiscal petrolero a sectores sociales vulnerables y asegurarse información sobre ellos para facilitar su control social y político. Se requiere más investigación para comprender el alcance de estos desarrollos institucionales. No obstante, en tiempos recientes y como respuesta a la ingobernabilidad extrema que hoy caracteriza la vida cotidiana del país, dos iniciativas presidenciales para la distribución de ingreso fiscal petrolero vienen superponiéndose a estos sistemas. El Carnet de la Patria y los Comités Locales de Abastecimiento y Producción (clap) son los nuevos circuitos clientelares por donde se derraman los recursos públicos a cambio de lealtad política. En tanto son controlados por militares, las prácticas participativas no importan y las comunas intervienen solo en casos puntuales, pues lo usual es que los encargados de los registros para la carnetización o el reparto de las cajas de alimentos clap sean designados por altos mandos militares o directamente por el partido. No se requiere ser vocero de consejos comunales y comunas. La contraloría social brilla por su ausencia.

A modo de conclusión

El Estado comunal luce hoy como un proyecto postergado indefinidamente. Como hemos señalado, fue durante el segundo gobierno de Chávez cuando la concepción participativa para el autodesarrollo y el empoderamiento ciudadano nació herida, tanto porque no alcanzó legitimidad a través de los procesos democráticos pautados por la propia Constitución bolivariana como por la direccionalidad «desde arriba» con que se diseñó el nuevo Estado.

La propuesta comunal fue sobre todo un proyecto personal de Chávez, quien fungiendo como encarnación del poder popular se arrogó el derecho a decidir el futuro de los venezolanos. La casi absoluta ausencia de debate y la falta de sustento en la historia organizativa de las comunidades hicieron casi inevitable que tomara un curso desgraciado. El presidente Maduro sostiene que su propuesta autoritaria y de rasgos totalitarios es el genuino legado de Chávez, que su gobierno es expresión del poder popular y que no se ha interrumpido el desarrollo del Estado comunal, ni de las comunas. Sin embargo, la falta de atención y de recursos destinados a estas formas organizativas dice lo contrario. La Asamblea Nacional Constituyente, por ejemplo, no ha discutido aún nada sobre el «sistema comunal» desde que se instaló en agosto de 2017, pese a que fueron elegidos para conformarla diputados que son comuneros.

La más reciente vuelta de tuerca sobre el poder comunal y las comunas la dio Maduro cuando las asimiló a los clap, esa nueva estructura que tiene como propósito distribuir a precios subsidiados una caja con alimentos básicos, la mayoría importados, a cambio de la cual los venezolanos deberán mantener su lealtad política al chavismo. El 9 de noviembre de 2017, el presidente declaró: «Hay quienes dicen que Maduro abandonó las comunas. ¿Abandoné? Yo te aviso… No hablen paja. Entonces, ¿qué son los Comités Locales de Abastecimiento y Producción? Esos son las comunas organizadas, son el poder comunal». En el marco de lo que el gobierno llama la «guerra económica», la revista de estos comités se denomina Todo el Poder a los claps, emulando la famosa consigna de Lenin a propósito de los soviets en 1917.

La suerte de comités comunales y comunas parece ser, mientras gobierne la actual cúpula militar-civil, continuar su declive y fragmentación. Algunos quizás puedan continuar funcionando y recibir apoyos gubernamentales, siempre que no pretendan ejercer autonomía política. Un caso ilustrativo es el de Ángel Prado, de la comuna El Maizal, quien en las pasadas elecciones municipales, superando múltiples obstáculos del oficialismo, lanzó su candidatura a alcalde del municipio Simón Planas. Prado ha denunciado un fraude electoral que lo despojó de sus votos, que se sumaron al candidato de Maduro.

De darse una transición democrática, consejos comunales y comunas podrían ser aprovechados para facilitar procesos de articulación organizativa de segundo y tercer nivel en las comunidades tanto rurales como urbanas. Al fin y al cabo, el planteamiento de la Constitución bolivariana fue propiciar, mediante mecanismos de democracia directa, un tejido comunitario autónomo, corresponsable con el Estado en la gestión pública. Ajustadas a la Constitución, despartidizadas y vinculadas al gobierno municipal, estas formas de organización podrían contribuir a una democracia de mayor calidad, equidad y justicia social que la del pasado. Pero para ello deben ser reformuladas como un instrumento de las comunidades, que exprese su riqueza y diversidad. Por ahora, son solo un instrumento de apoyo del poder concentrado en un liderazgo personal y autoritario, que impone a toda la sociedad un proyecto sin consulta y a contracorriente de la tradición democrática que, como fruto de una larga lucha, se había enraizado en el país.