Analizar y evaluar el proceso de
implantación de un Estado comunal en Venezuela no es, ciertamente, una
tarea fácil. Cualquier abordaje en ese sentido está condicionado por una
permanente polémica política, ideológica e incluso académica, que ha
venido dificultando la confiabilidad de la información –que es dispersa y
sesgada– y de las interpretaciones que se difunden tanto dentro como
fuera del país. Esta realidad se añade a la complejidad, en términos
conceptuales y metodológicos, que muestran las innovaciones
participativas para su debida comprensión. En este artículo presento una
interpretación del rol que comunas y consejos comunales han jugado en
el proyecto político liderado por Hugo Chávez. Expondré, como primer
punto, que el Estado comunal, organizado en comunas, fue planteado por
él en su segundo gobierno como sustituto de la democracia representativa
y participativa de la Carta Magna. Este nuevo Estado, sin instituciones
de democracia representativa –argumentaré–, ha adolecido desde su
origen de un problema de legitimidad. En segundo y tercer términos,
reviso la concepción socialista de los documentos y prácticas
oficialistas que moldean consejos comunales y comunas, donde se revela
una dinámica impuesta de arriba hacia abajo, que redujo y partidizó el
pluralismo comunitario que era propio de las organizaciones impulsadas
en el primer gobierno de Chávez. Esta dinámica ha limitado su potencial
autonómico y propiciado su cooptación.
Como conclusión, sostengo
que consejos comunales y comunas, como parte de un repertorio de
innovaciones participativas, en un contexto democrático que los
deslindara de los partidos políticos o del Estado, podrían constituirse
en espacios para el desarrollo de igualdad, corresponsabilidad,
solidaridad y alternativas productivas de trabajo colectivo, y propiciar
la ciudadanía, el empoderamiento y demás atributos que la bibliografía
especializada asocia al ejercicio de la participación directa sin
mediaciones políticas. Sin embargo, en las actuales circunstancias, este
tipo de instituciones enfrentan insalvables obstáculos y más bien
tenderán a desintegrarse o a quedar como meras correas de distribución
de bienes que otorga el gobierno a cambio de lealtades políticas.
Los medios sí importan
La
comuna, a diferencia de las innovaciones participativas creadas durante
el primer gobierno de Hugo Chávez (1999-2007), que reflejaron en su
mayoría una idea de la participación ciudadana y comunitaria que se
nutría de concepciones liberales, cristianas y socialistas democráticas,
es una innovación participativa que se crea para fortalecer de manera
expresa lo que el gobierno llama el poder popular, un concepto pensado desde una idea de socialismo cercana a la cubana. La
expresión «poder popular» no existe en el texto de la Constitución de
1999, ni en las Líneas Generales del Desarrollo Económico y Social de la
Nación 2001-2007, ni en el relato, los discursos oficiales y las leyes
que pautan la participación popular durante el primer gobierno de
Chávez. El concepto que usa el léxico constitucional es el de soberanía popular,
que parece sinónimo, pero no lo es, porque se refiere en las
democracias modernas al poder del pueblo, tanto constituyente como
constituido. Todos los ciudadanos son depositarios de la soberanía
popular y la ejercen principalmente mediante el sufragio. La soberanía popular implica representación como participación directa e incluye derechos civiles y políticos individuales.
El
poder popular, en contraste, se define en los primeros documentos
oficiales donde aparece –a partir de 2006– como un poder constituyente,
distinto del constituido. Se trata de un poder que se diferencia del
poder del Estado y emerge en la sociedad en espacios colectivos
asamblearios. Su sujeto político es colectivo, no individual. En la Ley
de los Consejos Comunales de 2006, donde por primera vez se alude a este
poder, se lo define como un poder generado en las asambleas de
ciudadanos de las comunidades, que serían «la instancia primaria para el
ejercicio del poder, la participación y el protagonismo popular»
(artículo 4). A inicios de 2007, Chávez, en su discurso sobre los cinco
motores necesarios para avanzar hacia el socialismo, se refirió a la
«explosión revolucionaria del poder comunal», por la cual se conformaría
un poder popular en el Estado que cambiaría la naturaleza de este y lo
haría socialista.
Con
el proyecto de reforma constitucional de 2007, elaborado por Chávez y
la Asamblea Nacional, entonces controlada por la coalición oficialista,
se hizo claro el giro hacia la creación de un poder popular distinto de
la soberanía popular de la Constitución. El artículo 16 de esa reforma
propuso la creación del poder popular como una nueva estructura del
poder público, conformada por «comunidades», que llamó «núcleos
espaciales del Estado Socialista», y que «no nace del sufragio ni de
elección alguna, sino de la condición de los grupos humanos organizados
como base de la población» (artículo 136). El poder
popular pasó a servir de base a un poder público que pretendió ser
cualitativamente diferente de los demás poderes públicos.
Como
exige la Constitución, la reforma constitucional fue llevada a
referéndum popular en diciembre de 2007 y resultó rechazada. Esta
derrota política fue muy relevante, porque la Constitución pauta que en
ese caso no solo no puede implementarse la reforma, sino que tampoco se
puede intentar nuevamente su aprobación durante el mismo periodo
constitucional (artículo 345). Sin embargo, Chávez continuaría sentando
las bases de esta otra estructura de poder. Gracias al control que
ejercía sobre los demás poderes públicos, obtuvo de ellos luz verde para
continuar su proyecto. Como consecuencia, el gobierno recurrió
crecientemente a una legitimación sostenida más en el carisma de Chávez
que en la ley, y que necesitaba, además, ser reforzada con una generosa
distribución social de los recursos fiscales provenientes de la renta
petrolera. Aunque siguieron realizándose elecciones con profusión
mientras Chávez ejerció el poder, estas se hicieron crecientemente
plebiscitarias y manipuladas para asegurar sus victorias y legitimar de
esa manera su propuesta. Esta legitimidad, que coloca el Estado de
derecho en un lugar secundario respecto del carisma y del dinero, está
en el corazón de la conflictividad política que viene padeciendo la
sociedad en torno de esta propuesta, y esto contribuye a explicar la
deriva autoritaria que se aceleró desde entonces.
La comuna: una innovación direccionada desde arriba
En
diciembre de 2010, como parte del «paquetazo legislativo» que el
presidente y su partido, el Partido Socialista Unido de Venezuela (psuv),
introdujeron en la Asamblea Nacional de manera sorpresiva, buscando
asegurar su proyecto socialista antes de que tomara posesión un nuevo
Parlamento en el que el oficialismo no contaría con mayoría calificada,
se aprobaron varios instrumentos jurídicos para asegurar las bases del
Estado comunal. Uno de ellos fue la Ley Orgánica de Comunas, que
estableció esta nueva forma participativa como la «célula» fundamental
del nuevo Estado comunal, que definió como «un espacio socialista» para
el autogobierno de las comunidades, donde se articulan los consejos
comunales y toda otra organización social comunitaria (artículo 5). Se
estableció que toda organización comunitaria debe regirse por esta ley y
las comunas no necesitan seguir el ordenamiento territorial
constitucional (artículo 10), pues pueden extenderse por encima de los
límites del ordenamiento territorial y tienen prioridad sobre municipios
y estados en la transferencia de los recursos. Tanto en la Ley Orgánica
de los Consejos Comunales de 2009 como en esta Ley Orgánica de Comunas
se estipula que las organizaciones comunitarias reconocidas por el
Estado tienen ahora como fin la construcción del socialismo.
En el
Estado comunal emergente de estas leyes, las decisiones se toman por
mecanismos de democracia directa. Así, se asignan a consejos comunales y
comunas funciones muy numerosas y complejas. Las comunas serían
articuladoras de consejos comunales, pero tienen tareas adicionales a
estas: por ejemplo, contribuir al orden público, construir una economía
de propiedad social como tránsito al socialismo y garantizar la
existencia efectiva de formas y mecanismos de participación directa de
la gente en la formulación, la ejecución y el control de planes y
proyectos vinculados a los aspectos territoriales, políticos,
económicos, sociales, culturales, ecológicos y de seguridad y defensa.
Las comunas se encargan de elaborar planes comunales, que concretan los
dictados por el gobierno central, del cual dependen a través de regiones
federales de gobierno, también creadas ese año como entidades que,
«dentro del socialismo», adelantan planes especiales de desarrollo y por
medio de las cuales el presidente, en Consejo de Ministros, encauzará
inversiones y demás recursos fiscales. Las comunas podrían construir
sistemas de agregación, como ciudades comunales y federaciones
comunales, pero las condiciones de estas deben ser establecidas por el
gobierno nacional (artículo 60).
Las comunas, constituidas como
agregación de consejos comunales, deben llenar un conjunto de requisitos
bastante complejos para ser reconocidas legalmente, lo que ha provocado
que, en la práctica, sean pocas las comunas que han cumplido lo que
establece la ley. Deben crear varios consejos para el autogobierno: el
Parlamento Comunal es la instancia de deliberación y toma de decisiones,
y el Consejo Ejecutivo, el cuerpo que los implementa. Tienen también un
Consejo para la Economía Comunal, un banco, un Consejo de Contraloría y
otro de Planificación. En la práctica, por las dificultades que entraña
crear estos cuerpos, que son ocupados por voceros nombrados en los
consejos comunales, no muchas comunas han logrado establecerlos o
ponerlos a funcionar en su totalidad, en particular, el Parlamento
Comunal. También ha resultado difícil la elaboración y organización del
referéndum aprobatorio de la carta fundacional de la comuna que se exige
por ley para su reconocimiento legal.
Estas son algunas razones
que han hecho lenta la construcción de esta estructura del Estado
comunal. Pero a lo largo del tiempo que lleva este proceso, siete años,
se pueden observar varios otros obstáculos –además de la precaria
legitimidad– que ponen en duda la posibilidad de que enraíce en
Venezuela esta utopía del autogobierno popular. Las comunas son,
primeramente, una innovación participativa impuesta desde arriba. Como
señalamos, su existencia fue aprobada intempestivamente, sin discusión
de la Asamblea Nacional, en diciembre de 2010, cuando las sesiones
ordinarias habían terminado y ya el país estaba en asueto navideño. Así,
además de que este tipo de socialismo fue rechazado en 2007 por la
voluntad popular, en 2010 las leyes pasaron por la Asamblea Nacional sin
deliberación y los diputados chavistas se limitaron a alzar la mano
para aprobar el paquete de «leyes socialistas» que entregó Chávez. Por
otra parte, las comunas comienzan su desarrollo cuando ya han pasado el
entusiasmo y el auge de la participación comunitaria del primer gobierno
de Chávez y el proceso de cooptación de las organizaciones comunitarias
estaba bastante adelantado. Hasta 2006, hubo una participación intensa y
diversa del mundo comunitario, impulsada por la Constitución y una
serie de políticas que en su mayoría trataban a las organizaciones
comunitarias como independientes del Estado: mesas técnicas de trabajo,
organizaciones comunitarias autogestionarias, cooperativas, comités
diversos. Pero esto cambiaría con la Ley de los Consejos Comunales de
2006. Ahí surge el consejo comunal como articulador de todas las otras
innovaciones participativas, se procede a desvincular la organización
comunitaria del gobierno municipal y se ponen los consejos a depender
directamente de la Presidencia, en lo político y en lo económico, lo que
consolidó una relación lejana y asimétrica.
La participación como
medio de desarrollo ciudadano y empoderamiento comunitario exige
descentralización y autonomía frente al Estado. Pero Chávez, en su
segundo gobierno, incorporó a las organizaciones comunitarias a sus
campañas electorales. Esto creó una relación estrecha entre el partido
de gobierno y los voceros de los consejos comunales y otras
organizaciones, lo que favoreció su sectarismo político y cooptación.
Para activistas y/o voceros, las relaciones con el Ejecutivo fueron
haciéndose el centro de sus atenciones y esfuerzos y perdieron vigor los
vínculos con sus comunidades. También el dinero distribuido a
discreción por Chávez, en una época de bonanza petrolera, produjo
importantes distorsiones, como hacer de la relación personal con el
presidente algo más importante para los voceros de los consejos
comunales que sus vínculos con instituciones o comunidades. Este proceso
fue contribuyendo a que las organizaciones quedaran reducidas a
estructuras conformadas por activistas chavistas, los llamados
«voceros», y que muchos de ellos centraran sus actividades en gestionar
recursos que otorga el gobierno.
Las comunas, agregados de
consejos comunales, profundizaron estas tendencias. Ellas tienen escaso
–o ningún– asidero en la historia de la organización comunitaria en
Venezuela. Llegaron, como utopía socialista personal, por iniciativa de
Chávez, quien las superpuso, como una organización de tercer nivel, a
los consejos comunales y al tejido comunitario previo, que tiene su
historia y sus culturas de organización y participación. Este tejido se
relaciona incómodamente con las comunas y, sobre todo en el país urbano,
estas resultan poco atractivas y difíciles de enraizar. Con todo, una
vez decretado y asegurado qué recursos fiscales fluirían hacia las
comunas, estas se expandieron entre 2011 y 2013. En ese último año, un
censo oficial contabilizó unas 1.400 comunidades, la mayoría «en
construcción», expresión que aludía al proceso inacabado de cumplir los
requisitos legales para ser reconocidas. Es decir, se registraba que la
mayoría estaba a medio hacer. Dado que la información posterior es dispersa, lo más probable es que
esta cifra sea un aproximado razonable del número máximo alcanzado por
las comunas, hasta que la muerte de Chávez y la crisis global de la
sociedad obstaculizaran irremediablemente el desarrollo del proceso
comunal.
Las comunas después de Chávez
Diversas
fuentes académicas y testimonios de activistas coinciden en que existe
en la actualidad un número indeterminado, pero escaso, de experiencias
comunales en funcionamiento, la mayoría de ellas en el campo. Las
condiciones allí presentes parecen favorecer esta innovación, pues el
gobierno ofrece a una población muy limitada en recursos un territorio y
apoyos legales, técnicos y económicos (equipos, créditos) para
experimentar alrededor de procesos productivos de propiedad social y
trabajo colectivo. Se registran casos –como por ejemplo, la comuna El
Maizal en el estado Lara– en los que se concreta el Parlamento Comunal y
los comuneros desarrollan bajo principios distintos del lucro personal
una producción agropecuaria que mejora su calidad de vida. Con el
trabajo común, se conocen entre sí, dan expresión a problemas
compartidos y potencian sus capacidades y conocimientos. Se han
registrado casos en áreas rurales de Mérida, Portuguesa y Lara, entre
otros, donde varias comunas lindantes se han agregado en corredores territoriales
para fortalecer sus trabajos productivos. Se trata, no obstante, de
experiencias rurales puntuales, en un país cuya población urbana
sobrepasa el 92%. El apoyo gubernamental ha sido hasta ahora clave de la
sostenibilidad de esas iniciativas.
Las experiencias urbanas
positivas, en contraste, son más raras. Los activistas reconocen que la
autonomía es muy limitada y asocian este hecho a que hay en áreas
urbanas de población económicamente vulnerable muchos programas
asistencialistas del gobierno, que impiden la creación de condiciones
favorables a la autonomía organizativa y al trabajo con sentido
colectivista. También porque hay menos historia o intereses compartidos
entre los consejos comunales que son próximos entre sí, y porque
prevalece la cultura clientelar. Las comunas tienden a ser estructuras
que reúnen a un reducido grupo de voceros del barrio más que a la
comunidad, y estos aprovechan sus posiciones para gestionar recursos que
luego suelen ser gastados con poco o ningún control comunitario. Se
registran experiencias exitosas de gestión a pequeña escala, como
panaderías, chocolaterías, fábricas de bloques o transporte. Su
potencial para propiciar el autogobierno es escaso y es usual que los
consejos estén controlados por el oficialismo, que los pone a trabajar
para él sobre todo en tiempos electorales.
En uno de los últimos
consejos de ministros en los que participó, en octubre de 2012, Chávez
reconoció la forma lenta, fragmentada, errática e ineficiente con que se
llevaba adelante la construcción del Estado comunal. Reprendió
públicamente a sus ministros e hizo críticas que siguen muy vigentes. En
el contexto de un balance de proyectos socioeconómicos y productivos
que el gobierno desarrollaba, el líder bolivariano lamentó la ausencia
de las comunas en ellos y protestó por la creencia de que estas eran
competencia exclusiva del Ministerio del Poder Popular para las Comunas y
porque no se entendiera que eran el «corazón» de un «desarrollo
económico socialista» para el país, motivo por el cual debían estar
presentes en todas las políticas estatales. Se preguntó cómo, pese a sus
órdenes y esfuerzos, el proceso comunal estaba rezagado y, en tono de
amonestación, cuestionó qué más debía hacer para que se cumplieran sus
directrices: «¿Será que seguiré clamando en el desierto por cosas como
estas?». Fue entonces cuando exclamó: «¡Comuna o nada!»
Desde
entonces, la poca y sectorializada atención que han recibido las
comunas en la gestión de Nicolás Maduro ha sido reconocida inclusive
entre funcionarios y activistas que se identifican con el chavismo. Los
recursos que se les otorga son menores en comparación, por ejemplo, con
los destinados a importaciones de alimentos o al Sistema Nacional de
Misiones.
Las comunas no se han vinculado a políticas macro ni se les han
transferido servicios públicos, algo que está contemplado en la Ley
Orgánica de Comunas como parte de sus funciones de autogobierno.
Cooperativas fundadas mucho antes del proyecto comunal, que no dependen
del Estado, hace décadas que gestionan servicios de manera exitosa: por
ejemplo, Cecosa, en Punto Fijo, en el estado Falcón, distribuye 80% del
gas doméstico. Las Ferias de Consumo Familiar de la Central Cooperativa
de Servicios Sociales Lara (Cecosesola) son un ejemplo de organización
cooperativa que, bajo la filosofía de la participación y organización
populares, llevan más de 30 años actuando como distribuidoras de
hortalizas frescas, que colocan en el mercado de Barquisimeto a precios
por debajo de los de la comercialización convencional. Hoy esta
cooperativa es la principal distribuidora de verduras y alimentos
regulados del centro-occidente del país.
El gobierno de Maduro no
entiende la participación como una herramienta que permita a la gente
resolver sus problemas, desarrollar atributos de ciudadanía, fortalecer
lazos comunitarios y crear una democracia más robusta. Sus políticas,
más bien, utilizan las organizaciones para distribuir bienes o dinero
como formas de control social, en procura de apoyos políticos. Eso sí,
vienen acompañadas de una pomposa retórica revolucionaria sobre el poder
popular.
Maduro ha venido construyendo en estos años varios
sistemas de gobierno, como el Sistema del Gobierno Popular, con sus
Consejos Presidenciales del Gobierno Popular, creados después de las
elecciones parlamentarias de 2015 por decretos presidenciales que
desconocían a la Asamblea Nacional. Allí se incorporan para recibir
directrices y recursos los consejos comunales y las comunas, así como
otros sectores que gozan de igual rango: pensionados, jóvenes, pueblos
indígenas, discapacitados y varios más. Están también el Sistema
Nacional de Misiones y el Sistema Popular de Protección para la Paz. En este último, los consejos comunales y las comunas también se
incorporan como un sector entre otros, como medios comunitarios, bases
de misiones, etc. Todos estos sistemas conforman una maraña
institucional cuyo propósito pareciera ser consolidar un aparato de
gobierno centralizado, paralelo a las instituciones de la Constitución,
que permita distribuir ingreso fiscal petrolero a sectores sociales
vulnerables y asegurarse información sobre ellos para facilitar su
control social y político.
Se requiere más investigación para comprender el alcance de estos
desarrollos institucionales. No obstante, en tiempos recientes y como
respuesta a la ingobernabilidad extrema que hoy caracteriza la vida
cotidiana del país, dos iniciativas presidenciales para la distribución
de ingreso fiscal petrolero vienen superponiéndose a estos sistemas. El
Carnet de la Patria y los Comités Locales de Abastecimiento y Producción
(clap) son los nuevos circuitos
clientelares por donde se derraman los recursos públicos a cambio de
lealtad política. En tanto son controlados por militares, las prácticas
participativas no importan y las comunas intervienen solo en casos
puntuales, pues lo usual es que los encargados de los registros para la
carnetización o el reparto de las cajas de alimentos clap
sean designados por altos mandos militares o directamente por el
partido. No se requiere ser vocero de consejos comunales y comunas. La
contraloría social brilla por su ausencia.
A modo de conclusión
El
Estado comunal luce hoy como un proyecto postergado indefinidamente.
Como hemos señalado, fue durante el segundo gobierno de Chávez cuando la
concepción participativa para el autodesarrollo y el empoderamiento
ciudadano nació herida, tanto porque no alcanzó legitimidad a través de
los procesos democráticos pautados por la propia Constitución
bolivariana como por la direccionalidad «desde arriba» con que se diseñó
el nuevo Estado.
La propuesta comunal fue sobre todo un proyecto
personal de Chávez, quien fungiendo como encarnación del poder popular
se arrogó el derecho a decidir el futuro de los venezolanos. La casi
absoluta ausencia de debate y la falta de sustento en la historia
organizativa de las comunidades hicieron casi inevitable que tomara un
curso desgraciado. El presidente Maduro sostiene que su propuesta
autoritaria y de rasgos totalitarios es el genuino legado de Chávez, que
su gobierno es expresión del poder popular y que no se ha interrumpido
el desarrollo del Estado comunal, ni de las comunas. Sin embargo, la
falta de atención y de recursos destinados a estas formas organizativas
dice lo contrario. La Asamblea Nacional Constituyente, por ejemplo, no
ha discutido aún nada sobre el «sistema comunal» desde que se instaló en
agosto de 2017, pese a que fueron elegidos para conformarla diputados
que son comuneros.
La más reciente vuelta de tuerca sobre el poder comunal y las comunas la dio Maduro cuando las asimiló a los clap,
esa nueva estructura que tiene como propósito distribuir a precios
subsidiados una caja con alimentos básicos, la mayoría importados, a
cambio de la cual los venezolanos deberán mantener su lealtad política
al chavismo. El 9 de noviembre de 2017, el presidente declaró: «Hay
quienes dicen que Maduro abandonó las comunas. ¿Abandoné? Yo te aviso…
No hablen paja. Entonces, ¿qué son los Comités Locales de Abastecimiento
y Producción? Esos son las comunas organizadas, son el poder comunal».
En el marco de lo que el gobierno llama la «guerra económica», la
revista de estos comités se denomina Todo el Poder a los claps, emulando la famosa consigna de Lenin a propósito de los soviets en 1917.
La
suerte de comités comunales y comunas parece ser, mientras gobierne la
actual cúpula militar-civil, continuar su declive y fragmentación.
Algunos quizás puedan continuar funcionando y recibir apoyos
gubernamentales, siempre que no pretendan ejercer autonomía política. Un
caso ilustrativo es el de Ángel Prado, de la comuna El Maizal, quien en
las pasadas elecciones municipales, superando múltiples obstáculos del
oficialismo, lanzó su candidatura a alcalde del municipio Simón Planas.
Prado ha denunciado un fraude electoral que lo despojó de sus votos, que
se sumaron al candidato de Maduro.
De
darse una transición democrática, consejos comunales y comunas podrían
ser aprovechados para facilitar procesos de articulación organizativa de
segundo y tercer nivel en las comunidades tanto rurales como urbanas.
Al fin y al cabo, el planteamiento de la Constitución bolivariana fue
propiciar, mediante mecanismos de democracia directa, un tejido
comunitario autónomo, corresponsable con el Estado en la gestión
pública. Ajustadas a la Constitución, despartidizadas y vinculadas al
gobierno municipal, estas formas de organización podrían contribuir a
una democracia de mayor calidad, equidad y justicia social que la del
pasado. Pero para ello deben ser reformuladas como un instrumento de las
comunidades, que exprese su riqueza y diversidad. Por ahora, son solo
un instrumento de apoyo del poder concentrado en un liderazgo personal y
autoritario, que impone a toda la sociedad un proyecto sin consulta y a
contracorriente de la tradición democrática que, como fruto de una
larga lucha, se había enraizado en el país.
